一、耕地占补平衡政策的核心内涵

耕地占补平衡是我国耕地保护的核心制度，旨在通过“占”与“补”的动态平衡，确保耕地总量不减少、质量不降低。其核心要求包括：

数量平衡：非农建设占用耕地后，必须补充同等面积的耕地，实行“占一补一”原则。

质量相当：补充耕地质量等级需与被占用耕地一致（“占优补优”），禁止用劣地、坡地充抵优质耕地。

产能稳定：补充耕地需具备稳定生产能力，通过土壤改良、设施配套等措施确保产能不低于原耕地。

政策演变上，从1998年《土地管理法》确立“占补平衡”制度，到2024年提出“以补定占”动态管理，逐步强化质量与生态要求。

二、全域土地整治在耕地保护中的核心作用

全域土地整治通过系统性整合土地资源，成为落实占补平衡的关键抓手，其作用体现在以下方面：

1. 挖掘耕地增量，优化空间布局

农用地整理：将零散、撂荒耕地整合为连片高标准农田，例如湖北老河口市通过“小田并大田”工程，机械化率提升22%。

建设用地复垦：腾退农村宅基地、工矿废弃地复垦为耕地，如广东惠州复垦35.23亩建设用地，新增耕地1189亩。

未利用地开发：在生态允许范围内开发盐碱地、沙地等，如新疆通过盐碱地治理新增耕地。

2. 提升耕地质量，保障产能

土壤改良：通过增施有机肥、酸化耕地修复等措施，将低质耕地升级为高产田。例如，江苏对高标准农田新增耕地实施质量核定。

设施配套：完善灌溉排水、田间道路系统，推动规模化经营。如吉林通过“大占补”改革，优先恢复平原区优质耕地。

3. 统筹生态修复，实现可持续发展

农田生态廊道建设：修复退化农田，建设生态沟渠、植被缓冲带，减少面源污染。例如，广东惠州修复退化农田，恢复生物多样性。

耕林空间优化：调整耕地与林地布局，实现耕地“下山”、林地“上山”，平衡生产与生态功能。

4. 创新机制，保障政策落地

指标调剂与收益反哺：补充耕地指标跨省调剂收益用于乡村振兴，反哺整治资金。如浙江通过指标交易支持农村基建。

智慧监管：利用卫星遥感、AI技术实时监测耕地变化，确保补充耕地真实有效。

三、政策协同：占补平衡与全域整治的联动机制

目标协同：全域整治为占补平衡提供优质耕地来源，占补平衡为整治提供政策激励（如指标收益）。

实施协同：全域整治项目需同步完成耕地补充任务，例如将复垦后的耕地纳入占补平衡储备库。

管理协同：建立统一监管平台，如自然资源部公开补充耕地项目信息，接受社会监督。

四、挑战与优化路径

质量监管难题：部分地区存在“重数量轻质量”倾向，需强化验收标准与后期管护。

区域利益冲突：跨省调剂易引发地方保护主义，需完善定价机制与利益分配规则。

生态保护平衡：开发未利用地时需严格生态评估，避免“以生态换耕地”。

五、典型案例与成效

广东惠州：通过全域整治新增耕地1189亩，耕地租金上涨175%，实现经济与生态双赢。

湖北老河口：仙人渡镇全域整治后新增耕地1456亩，粮食产能提升30%。

全国成效：2023年南方省份耕地净增739万亩，扭转“南减北增”格局。

耕地占补平衡政策通过“数量管控+质量提升+生态修复”三位一体模式，与全域土地整治形成深度协同，既守住了耕地红线，又激活了土地要素价值。未来需进一步细化质量验收标准、优化跨区域调剂机制，推动耕地保护从“被动补救”向“主动治理”转型，为粮食安全与乡村振兴提供长效支撑。

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