在政府化债中，债务重组是化解存量债务风险的核心手段，需结合财政资源、市场机制和法律工具综合推进。根据财政部政策指引及地方实践案例（如贵州债务展期、湖南平台整合等），具体实施步骤如下：

一、前期准备：债务诊断与方案设计

债务全面审计与分类

债务清查：通过财政、审计部门联合核查，明确债务类型（隐性/显性）、债权人结构（银行/信托/债券持有人）、利率期限等要素，建立动态债务台账。

风险分级：按偿债能力（现金流覆盖倍数）、违约风险（利息保障倍数）将债务分为优先级（可展期）、次级级（需重组）、劣级级（可能违约），制定差异化方案。

财务与法律评估

偿债能力测算：分析债务人资产负债率、EBITDA利息覆盖率等指标，评估重组后现金流能否覆盖最低偿债需求。

法律合规审查：核查债务合同条款（如交叉违约、担保责任），确保重组程序符合《民法典》《企业破产法》等法规。

二、方案制定：重组模式选择与条款设计

1. 重组模式选择

债务展期：延长还款期限，降低短期偿债压力。
案例：贵州某城投公司将155.94亿元银行贷款展期20年，前10年仅付息，利率降至3%-4%。

利率调整：降低债务利息（如从8%降至4%），减少财务成本。

本金削减：通过协商豁免部分本金（如债务减免20%），适用于资不抵债企业。

债转股：将债权转为股权，引入战略投资者（如地方国企或AMC）。

资产置换：以优质资产（如土地、股权）抵偿债务，优化资产负债结构。

2. 条款设计要点

现金流匹配：根据项目收益周期设计还款计划（如收费公路按车流量分期偿还）。

风险缓释条款：设置利率跳升机制（逾期后利率上浮50%）、交叉违约保护。

政府增信：通过财政承诺函、土地抵押等方式提升债权人信心。

三、协商谈判：多方利益平衡

债权人分类沟通

优先债权人（如政策性银行）：争取展期或利率优惠，承诺未来优先合作。

普通债权人（如商业银行）：提供资产质押或股权补偿，降低损失。

债券持有人：召开债券持有人会议，通过展期或置换方案（需三分之二以上同意）。

博弈策略

批量重组：对同一债权人多笔债务打包协商，提高谈判效率。

利益补偿：以税收分成、土地出让收益分红等作为重组对价。

四、协议签订与法律程序

协议核心条款

重组金额、利率、期限、还款方式。

违约处理机制（如资产冻结、第三方接管）。

争议解决方式（仲裁或司法管辖）。

法律程序

内部决策：地方政府常务会议审议重组方案，履行预算调整程序。

外部备案：向省级财政部门报备，重大重组需财政部审批。

信息披露：通过政府官网、债券市场披露重组进展，维护市场透明度。

五、实施与监控：动态跟踪与风险防控

资金封闭运行

设立专项账户接收重组资金，优先用于偿债，禁止挪用。

通过国库集中支付系统监控资金流向。

绩效评估与调整

每季度评估偿债进度，若触发预警指标（如现金流覆盖率<1.2），启动应急措施（如资产处置）。

每年重新评估债务人信用状况，必要时启动二次重组。

六、典型案例参考

贵州债务展期模式

背景：2022年遵义道桥155.94亿元银行贷款违约风险。

措施：展期20年、利率降至3%-4%，政府协调AMC介入。

效果：短期流动性压力缓解，但需长期依赖财政增收。

湖南平台整合模式

背景：城投公司债务率高企。

措施：合并同类平台（数量压降56.7%），注入土地资产，转型为市场化国企。

效果：融资成本从7%降至4%，债务率下降20个百分点。

七、政策支持与长效机制

财政支持

省级财政代偿部分债务（如天津对高风险区提供30%代偿）。

暂停土地出让计提，全额用于偿债。

市场化配套

发行特殊再融资债券置换隐性债务（2024年6万亿元额度）。

推动REITs发行，盘活存量资产（如收费公路、产业园）。

信用修复

定期发布债务化解进展，召开金融机构恳谈会。

引入第三方评级机构，恢复市场信心。

总结

债务重组需遵循“一债一策、分类处置”原则，核心在于以时间换空间、以资产换债务、以政策换空间。成功关键在于：

精准诊断：明确债务结构与风险点。

灵活设计：平衡债权人利益与财政可持续性。

强力执行：通过法律与政策工具保障方案落地。

长效监管：防止二次债务累积，推动融资平台转型。

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