全域土地综合整治项目中未利用地开发需遵循严格的生态保护与规划约束，同时兼顾资源利用效率。以下是核心要求及实施要点：

一、开发原则与底线约束

生态优先，禁止破坏性开发

严禁在生态保护红线、天然林地、重要湿地、水土流失严重区、石漠化区等生态敏感区域开发未利用地。

禁止毁林开垦、围湖造田、侵占河道滩地等行为，确保开发后生态功能不降低。

规划引领，科学布局

未利用地开发需纳入国土空间规划及村庄规划，与农用地整理、生态修复同步设计，优化“三生空间”（生产、生活、生态）。

优先开发为农用地（耕地、林地等），禁止擅自调整为非农建设用地。

因地制宜，适度开发

根据土地适宜性（宜耕、宜林、宜草）确定开发方向，避免盲目开垦导致生态退化。

优先选择资源条件好、投资小、见效快的区域开发，如坡度≤25度的未利用地。

二、禁止开发区域清单

生态红线区：自然保护区、风景名胜区、地质公园等核心保护区域。

地形限制区：

25度以上陡坡地（部分省份放宽至15度以上水源地坡地）；

重要水源地周边15度以上坡地；

严重沙化、盐渍化、污染难以恢复区域。

特殊功能区：

城镇开发边界内非“开天窗”耕地；

铁路、公路等交通干线两侧控制区；

文物保护单位及传统村落风貌区。

三、开发流程与技术要求

前期论证与审批

一次性开发≤100公顷由县级政府审批；

100-600公顷由市级政府审批；

600公顷由省级政府审批。

可行性研究：需开展资源调查、生态评估及经济效益分析，明确开发用途（如耕地、林地）。

专家评审：组织自然资源、农业农村、生态环境等部门及专家论证开发方案的合理性。

分级审批：

开发实施规范

工程设计：需编制土地平整、灌溉排水、田间道路等专项规划，配套生态防护设施（如梯田、挡土墙）。

施工要求：避免破坏原生植被，采用低扰动技术（如表土剥离再利用）。

验收与后期管护

竣工验收：重点核查开发面积、土壤质量（如耕地有机质含量≥12g/kg）、生态防护措施落实情况。

管护责任：开发后土地需落实管护主体，耕地需签订管护协议并纳入年度变更调查，连续2年未利用的可收回使用权。

四、权属与收益管理

权属明晰化

开发前需完成地籍调查与不动产登记，明确土地权属，避免争议。

国有未利用地开发后，土地使用权期限一般为30-70年（耕地30年、林地50年、草地70年）。

收益分配机制

新增耕地指标可跨省调剂，收益反哺农村基础设施建设和生态修复。

社会资本参与开发的，需约定收益分配比例（如村集体占比≥30%）。

五、典型案例与政策创新

河南试点：将未利用地开发纳入数字农业示范区，配套光伏发电项目，实现“农光互补”。

广西平果：通过“旱改水”工程将未利用地改造为高标准农田，同步发展甘蔗种植。

新疆管理：要求开发项目同步提交水资源论证报告，确保不超载取用水资源。

全域土地综合整治中的未利用地开发需以生态安全为底线，通过科学规划、分类开发、严格监管实现资源高效利用。重点规避生态敏感区，强化前期论证与后期管护，同时创新收益分配机制，推动生态效益与经济效益双赢。

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