“城乡建设用地增减挂钩”和“农村集体经营性建设用地入市”政策，是全域土地综合整治中优化土地资源配置、促进城乡融合发展的两项关键机制。它们在国家空间治理框架下协同发力，具体作用如下：

一、城乡建设用地增减挂钩：以“空间置换”激活乡村资源

1. 核心机制

拆旧建新：将农村闲置、低效建设用地（如空心村、废弃工矿）复垦为农用地或生态用地，产生的建设用地指标（挂钩指标）转移至城镇使用。

指标流转：指标可在省域或市域内有偿流转，实现土地增值收益从城镇向农村反哺。

2. 在全域整治中的作用

破解乡村资金瓶颈：指标交易收益为整治提供资金，用于农村基础设施、公共服务和生态修复。

优化城乡用地布局：减少农村建设用地散乱低效问题，促进城镇集约发展。

助推人口城镇化：与农民自愿有偿退出宅基地相结合，为进城农民提供权益实现路径。

3. 政策约束

严守耕地红线：拆旧复垦必须确保耕地面积不减少、质量有提升。

尊重农民意愿：严禁强制拆建，保障农户知情权、参与权和财产权。

二、农村集体经营性建设用地入市：以“市场配置”释放土地价值

1. 核心机制

同权同价：集体经营性建设用地（如乡镇企业用地、废弃校舍等）可不经征收，直接以出让、出租、入股等方式进入土地市场。

收益共享：入市收益在集体成员间公平分配，用于乡村振兴和民生改善。

2. 在全域整治中的作用

盘活存量低效用地：将整治中清理出的闲置集体建设用地，通过入市转化为乡村产业空间（如乡村文旅、仓储物流、创新创业园区）。

促进城乡产业协同：为城市资本、技术下乡提供载体，推动城乡要素双向流动。

增强乡村内生动力：通过市场机制显化土地资产价值，壮大集体经济，减少对财政转移支付的依赖。

3. 政策边界

用途管制：入市土地须符合国土空间规划，严禁用于商品住宅开发。

民主决策：入市方案需经集体经济组织成员民主决议。

三、两项政策的协同效应：形成“整治—盘活—反哺”闭环

在全域土地综合整治中，两项政策常联动实施，形成完整作用链条：

整治生成资源：通过整治整合农村碎片化建设用地，一部分复垦产生“增减挂钩指标”，另一部分符合规划的转为“集体经营性建设用地”。

市场实现价值：挂钩指标跨区域交易，为整治融资；集体经营性建设用地就地入市，吸引产业落地。

收益循环投入：两项政策产生的土地增值收益，按规定用于整治区域内的乡村振兴，形成可持续的资金循环。

四、实践案例与创新探索

成都郫都区模式：通过整治腾出集体经营性建设用地入市，打造“田园综合体”，收益用于村民社保和社区建设。

浙江“千村示范、万村整治”升级版：结合增减挂钩，推动乡村空间重构，指标收益反哺农村人居环境提升。

重庆“地票”制度：将增减挂钩指标证券化，跨区域交易，显化偏远地区土地价值。

五、风险防范与政策优化方向

防止“重指标轻乡村”：避免过度追求指标交易导致乡村建设空心化，需确保留足乡村发展空间。

保障农民长远生计：防止一次性收益分配透支未来，探索入股分红、职业培训等长效保障机制。

强化全过程监管：依托国土空间规划“一张图”，严格监测指标使用、入市土地开发等情况。

推动配套改革：深化农村产权制度改革，完善入市土地抵押融资、税收等配套政策。

总结：政策的核心价值

两项政策通过 “空间权利转移”（增减挂钩）和 “产权市场活化”（集体入市），将全域土地综合整治从“物理形态整理”升级为“要素系统重组”，最终实现：

对乡村振兴：变“土地资源”为“资产资本”，激活内生动力。

对城乡融合：打破城乡土地市场壁垒，促进要素平等交换。

对国家战略：在守住红线前提下，优化国土空间格局，支撑高质量发展。

未来需进一步推动两项政策与国土空间规划、农村金融、社会保障等体系的深度融合，使其成为全域土地综合整治制度工具箱中的“核心引擎”。

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