低效建设用地（包括工业棕地）的再开发，已成为中国城市从增量扩张转向存量提质、推动产业转型升级和城市功能再造的核心战略支点。这一过程不仅是空间资源的盘活，更是经济结构、社会形态和生态环境的系统性重塑。其战略价值与实施路径，可以从以下几个关键维度进行深入剖析：

一、 战略定位：从“增量依赖”到“存量挖潜”的根本性转变

当前，中国城镇化进入稳定发展期，城市发展模式正从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的阶段。过去“摊大饼”式的扩张难以为继，而大量存在的布局散乱、利用粗放、用途不合理的低效建设用地（包括城中村、老旧厂区及工业棕地）则蕴含着巨大的盘活潜力。因此，推动低效用地再开发，是推进经济高质量发展的现实需要，也是实现城乡内涵式、集约型、绿色化发展的必然选择。其核心目标是提高土地资源供给质量和配置效率，推动土地要素实现最优配置。

二、 核心价值：驱动产业与城市“双升级”的战略引擎

低效用地再开发并非简单的土地二次出让，而是通过空间重构，成为撬动产业升级和城市更新的关键杠杆。

1. 为新质生产力腾挪空间，保障产业转型升级：再开发的核心任务之一是“腾笼换鸟”，为新兴产业和先进制造业提供发展空间。例如，湖南清水塘老工业基地在转型中，将定位从摇摆的“生态新城”最终明确为“新能源·装备产业新城”，并大幅调增产业用地规模至1.04万亩，成功引入三一能源装备、中车双碳产业园等“双龙头”项目，实现了从传统重化工业向高端装备制造的跃升。这一过程通过产业链协同招商，围绕头部企业吸引上下游配套，构建了新的产业生态。再开发也直接支持了“工改工”，鼓励企业技改扩能、提容增效，为新质生产力发展提供了空间载体。

2. 推动城市功能完善与空间结构优化：再开发是实施“城市更新”理念、修补城市空间的重要抓手。它通过对碎片化、衰败空间的整合与再造，能够系统性补齐基础设施和公共服务设施短板，改善人居环境，并植入新的城市功能。例如，对工业棕地的再开发，可以超越单纯的土地再利用，转向经济结构调整、生态环境再生、社会机制稳定、工业文化延续相结合的综合性城市更新，实现物质空间、产业经济、生态环境、社会结构、工业文化五大更新的有机统一。

3. 促进生态环境修复与绿色转型：工业棕地往往伴随历史遗留的环境污染问题。其再开发必须以生态修复为基础和前提。成功的棕地改造，如黄石国家矿山公园和英国伊甸园项目，都首先对受损生态系统进行了修复，进而将生态劣势转化为发展特色，打造为科普教育、休闲旅游的绿色空间，实现了从“棕色地块”到“绿色地块”乃至“阳光地块”的蜕变。这不仅改善了城市环境，也创造了新的绿色经济价值。

4. 传承工业文脉与增强社区活力：再开发过程中注重工业遗产的保护与活化利用，能够延续城市记忆，塑造独特文化标识。将具有时代印记的工业建筑、设备转化为博物馆、艺术馆或公共活动空间（如鲁晓波艺术馆落户清水塘），可以丰富城市文化内涵，提升片区吸引力。同时，更新过程坚持以人为本，通过发展都市工业和生活性服务业吸纳就业，改造老旧社区、配建公共服务设施，有助于保持社会结构稳定，增强社区活力。

三、 关键实施路径与政策创新

要将低效用地再开发真正转化为战略支点，需要系统的路径设计和创新的政策工具作为支撑。

1. 强化规划统筹与政府主导：必须坚持规划引领，依据国土空间总体规划，编制低效用地再开发专项规划或实施层面控制性详细规划，明确功能布局与发展导向。政府应发挥在空间统筹、结构优化、资金平衡和组织推动方面的主导作用。例如，各市可成立领导小组，加强组织领导与规划引领，研究制定产业发展导向目录。

2. 探索多元化的开发模式与利益平衡机制：充分调动市场积极性是关键。实践中形成了政府收储统筹开发、原土地使用权人自主改造、市场主体联合改造等多种模式。政策上鼓励集中连片改造，探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造，以丰补歉，实现资金平衡和整体提升。同时，必须健全收益分享机制，完善原土地权利人补偿，探索利用集体建设用地建设保障性住房等，让改造成果惠及更多群众。

3. 创新土地政策与配套激励工具：

• 供应方式：允许按新规划用途自行或联合改造，探索不同用途地块混合供应、综合评价出让或带设计方案出让。

• 地价政策：完善地价计收标准，探索按市场评估价核定补缴地价款，并考虑整理投入、公益配建等成本。

• 倒逼与激励并举：综合运用环保、用能、执法等倒逼手段促使低效企业退出；同时对真正实施转型升级的企业给予支持，坚决防范炒地炒房。山东省的政策就体现了从正向激励和反向倒逼两方面制定配套措施。

4. 破解资金与历史遗留问题瓶颈：资金投入大是再开发的普遍难题。政策上正拓展渠道，如允许将因低效用地再开发需要收回的土地纳入地方政府专项债收回收购范围，并完善国有土地收益基金制度。对于工业棕地，创新治理模式至关重要，如清水塘片区获得“边治理边开发”试点政策，大幅节约了治理成本和时间。

总结而言，低效建设用地（含工业棕地）再开发，是通过对“沉睡”存量空间的系统性激活，实现产业空间重构、城市功能完善、生态环境修复、文化价值重现和社会活力再生的多重战略目标。它要求超越单一的土地整理思维，以“城市更新”的全局视野，通过规划统筹、模式创新、政策激励和多方协同，将历史包袱转化为发展资产，最终成为驱动城市高质量发展和产业转型升级最有力的战略支点。