全域土地综合整治中的耕地“双平衡”要求，是指项目必须同时落实耕地占补平衡和耕地进出平衡两项核心制度，这是确保项目区内耕地总量不减少、质量有提升、布局更优化的根本保障。以下结合政策文件，对这两项要求进行详细解读。

一、耕地占补平衡：确保建设占用耕地的补充

耕地占补平衡是针对非农建设占用耕地而设立的补偿制度，核心是“占一补一、占优补优、占水田补水田”。

改革背景与核心要求：过去，耕地占补平衡主要针对非农建设占用，但近年来，耕地减少的原因日趋多元，造林种树、种果种茶等成为主要原因。因此，最新的改革方向是将各类耕地占用行为统一纳入管理。这意味着，在全域土地综合整治中，无论是因乡村产业、基础设施等建设需要占用耕地，还是因农业结构调整（如将耕地转为园地、林地）导致耕地减少，原则上都需要落实占补平衡。

补充耕地来源与质量：改革后，补充耕地的来源更加多元化。在符合规划的前提下，国土调查成果中的各类非耕地地类，如园地、林地、草地、未利用地等，均可作为补充耕地来源。政策鼓励以恢复优质耕地为主、新开垦为辅，优先将平原和低坡度地区流出的园地、林地等恢复为耕地，推动“园林地上山、耕地下坡”，优化布局。补充耕地的质量必须达到高标准农田建设要求，实现可长期稳定利用。

管理方式与责任：国家实施以省域耕地总量动态平衡为核心的“算大账”管理。具体到项目层面，非农建设占用耕地的，由占用单位或个人履行补充义务或缴纳耕地开垦费；而因农业结构调整等占用的，则由县级人民政府负责统筹落实补充耕地任务。这要求全域土地综合整治项目在规划时，就必须提前谋划好补充耕地的位置、规模和实施路径。

二、耕地进出平衡：管控耕地转为其他农用地

耕地进出平衡是针对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地而设立的管制制度，目的是遏制耕地“非粮化”。

核心目标：其目标是确保一般耕地（除永久基本农田外）转为其他农用地后，通过其他农用地整理复垦为耕地等方式，补足同等数量和质量的耕地，实现年度内“进”“出”耕地总量平衡。在全域整治中，这涉及到对农业内部结构调整的严格管控。

实施重点：政策要求审慎稳妥推进，重点将以往因不合理绿化、超标准建设绿色通道等流出的优质耕地纳入整改恢复范围。同时，探索通过“山上换山下”等方式，在过渡期内优化耕地布局，促使农业生产各得其所。

三、全域土地综合整治中的具体落实

在全域土地综合整治这一系统性工程中，“双平衡”要求是项目设计与验收的硬性约束和核心考核指标。

数量与质量的双重提升：整治的最终目标不仅是实现耕地数量的动态平衡，更要追求质量的提升。例如，有地方实践要求，整治区域内新增耕地面积原则上不得少于原有耕地面积的5%；涉及永久基本农田调整的，调整后永久基本农田面积也需实现不低于5%的增长。同时，补充耕地必须达到一定的质量标准，如有效土层厚度、耕作层厚度、灌溉保证率等都有具体规定。

优化布局与集中连片：“双平衡”的实现过程，本身就是优化耕地布局的过程。通过将零星分散的耕地整理复垦为集中连片的优质耕地，并将不适宜耕种的坡耕地等有序退出，可以实现耕地布局的整体优化。这要求整治项目在选址和规划时，就必须进行全区域的统筹和潜力分析。

与项目整体目标的协同：落实“双平衡”并非孤立的任务，它需要与整治的其他目标，如村庄布局优化、产业发展、生态修复等协同推进。例如，通过建设用地整理复垦为耕地来落实占补平衡，同时将腾退的建设用地指标预留一部分用于乡村产业发展，从而实现耕地保护与乡村振兴的双赢。

总结而言，全域土地综合整治中的耕地“双平衡”要求，是一项融合了数量管控、质量管理和布局优化的系统性任务。它要求项目在实施过程中，必须严格遵循“以补定占”、先补后占的原则，通过内部挖潜、恢复优质耕地、统筹“进出”与“占补”，最终实现耕地保护红线守得住、乡村发展空间拓得开、国土空间格局更优化的综合目标。

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