1 全域土地综合整治的战略定位与时代内涵

全域土地综合整治作为新时代国土空间治理的关键抓手，在“十五五”时期被赋予了更加深刻的战略意义。这一概念已从传统意义上以增加耕地为主要目标的土地整理，转变为以国土空间规划为基础，在一定区域范围内统筹农用地整理、建设用地整理、生态保护修复、乡村历史文化保护等活动的系统性工程。其核心在于通过空间重构、资源重组和功能重塑，解决乡村地区普遍存在的耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等“多化”问题。

从战略高度看，全域土地综合整治已成为落实国家重大战略部署的重要平台。中央一号文件已连续六年提及全域土地综合整治，凸显了其在国家战略体系中的重要地位。党的二十届三中全会提出深化土地制度改革，全域土地综合整治作为落实改革部署的重要举措，成为连接顶层设计与基层实践的桥梁。在“十五五”时期，它不仅是优化国土空间布局的技术工具，更是实现乡村振兴、生态文明建设、城乡融合发展等战略目标的综合性平台。

全域土地综合整治在“十五五”时期展现出五大显著特征，与传统土地整治形成鲜明对比。其一，它更加注重从区域规划角度对农村国土空间利用进行整体提升，而非零敲碎打的工程思维。其二，其重点从单纯的资源保护转向服务城乡融合发展，着力补齐乡村基础设施短板，促进城乡要素流动。其三，强调平台作用的发挥，通过“土地整治+”等方式，为农村注入新产业新业态。其四，更加以人为本，既为农民提供财富收入，也提供更优质的生态环境产品。其五，积极探索在农村空间实施国土空间治理的有效路径，将全域土地综合整治作为落实国土空间规划、持续优化空间格局的重要手段。

表：全域土地综合整治与传统土地整治的比较

2 “十五五”时期全域土地综合整治的核心目标与量化指标

“十五五”时期全域土地综合整治的目标体系呈现出多层次、差异化的特点。在国家层面，总体目标围绕“空间优化、生态改善、产业发展、人居提升”等维度展开，旨在通过系统治理提升国土空间品质和利用效率。而在地方层面，各省市结合自身资源禀赋和发展阶段，制定了更为具体和量化的目标指标，形成了既有统一导向又各具特色的目标体系。

以上海为例，作为超大城市，其全域土地综合整治聚焦郊野空间提质增效，设定了明确的数量和目标。“十五五”期末，上海计划基本完成40个以上沪派江南、新城绿环、湿地空间、现代设施农业片区等主要建设任务。到2035年，在守牢150万亩永久基本农田保护任务和180万亩耕地保有量基础上，基本建成农用地集中连片、生态品质全面提升、沪派江南水乡风貌凸显、乡村产业融合发展的国土空间新格局。这一目标体系体现了超大城市通过土地综合整治优化空间结构、提升生态品质的独特路径。

湖北省在“十五五”时期则注重构建完善的规划传导体系，通过“国土空间规划—全域土地综合整治专项规划—单个项目实施方案—子项目规划设计”的层级结构，保障整治工作从顶层设计到落地实施的有序推进。湖北强调通过调查评估先行，以基础测绘技术为依托，借助年度变更调查、确权登记和自然资源资产管理数据，摸清空间“家底”，运用双评价、双评价成果精准识别空间风险和发展问题。

从全国视野看，全域土地综合整治在“十五五”时期设定了多项量化指标。截至2023年底，全国1304个试点累计投入资金4488亿元，完成综合整治规模378万亩，实现新增耕地47万亩，减少建设用地12万亩。这些成果为“十五五”时期全面推开奠定了实践基础。自然资源部进一步要求，全域土地综合整治要以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，综合运用相关政策工具，促进城乡要素平等交换、双向流动。

在指标性质上，全域土地综合整治的目标不仅包括数量指标（如示范区个数、耕地面积），更注重质量指标和效益指标。北京强调通过整治“着力提升生态价值”，改善生态环境和周边区域品质。浙江宁波通过全域整治推动“资源重组、功能重塑、空间重构、产业重整、环境重生”，构建更加合理的“三生空间”。这种质量导向与新时期国土空间治理从“规模扩张”转向“质量提升”的整体转型相一致。

3 全域土地综合整治的实施路径与关键任务

3.1 规划引领与空间布局优化路径

规划引领是全域土地综合整治的基础性路径，其核心在于通过科学规划解决国土空间布局无序和碎片化问题。这一路径首先要求合理划定整治区域，允许跨行政边界实施整治，以便在更大范围内实现资源要素的优化配置。上海的做法是聚焦农业生产、特色村落、生态保育等功能片区建设任务，选择有实施需求并具备实施条件的乡镇街道，依据国土空间总体规划划定整治区域。湖北则强调在“十五五”期间科学划定整治区域，制定差异化整治策略。

在实施层面，规划引领路径主要依靠编制全域土地综合整治实施方案和强化规划传导。实施方案需要深入调查分析历史人文、权属、风貌和自然基底，明确整治目标，统筹协调各类整治建设任务。值得注意的是，各地在实施方案编制中普遍允许局部调优“三区三线”，但前提是确保耕地保护空间范围内耕地数量不减少、布局更集中、质量有提升。湖北建立了完善的规划传导体系，构建“国土空间规划—全域土地综合整治专项规划—单个项目实施方案—子项目规划设计”的实施路径，保障整治工作有序推进。

规划引领路径还注重动态监测监管。上海提出建立完善全域土地综合整治监测监管平台，严格落实耕地保护目标责任，结合年度国土变更调查工作，做好耕地保护空间分年度核算，确保整治产生的新增耕地可实测、可追溯。这种全生命周期管理和全要素动态监管机制，有助于确保整治工作符合规划预期目标。

3.2 农用地整治与耕地保护路径

农用地整治是全域土地综合整治的核心内容，其重点在于解决耕地碎片化问题，促进耕地集中连片和质量提升。具体任务包括：通过耕地功能恢复、土地复垦等工作，稳住耕地总量，确保耕地保有量和永久基本农业保护面积不减少；统筹推进高标准农田建设、农田水网配套和耕地提质改造工程。

在创新实践方面，各地探索了多种农用地整治模式。湖北探索开展“多田套合”“林耕置换”，打造现代农业发展示范区。浙江嘉兴推动碎田变整田，建成全省规模最大、质量等级最高的天福万亩方，实现亩均增收50公斤。上海金山创新集“建设用地、设施农用地、永久基本农田、林地”等为一体的农业标准地模式。这些创新实践的核心目标是构建现代化农田体系，在保障耕地数量的同时提升耕地质量和生态功能。

农用地整治还注重与农业产业化发展相结合。例如，麻城市立足“中国菊花之乡”的产业基础，构建“研、种、赏、制、销”的完整菊花产业链，带动2100余户脱贫户亩均增收1200元。谷城县城关镇采用“公司＋合作社＋基地＋农户”模式发展林下中药材3000余亩，带动全县中药材产业发展。这种“整治+产业”的模式实现了耕地保护与农民增收的有机统一。

3.3 建设用地整理与集约利用路径

建设用地整理旨在解决农村建设用地利用低效、布局分散的问题，为乡村产业发展和人居环境改善腾出空间。这项任务的重点包括：整理零散工业用地与低效工矿用地，推动功能置换、复合利用及园区整合优化；聚焦城中村、老旧厂区等重点区域，开展低效用地整治盘活；通过建设用地增减挂钩政策，优化建设用地布局。

在实践案例中，上海松江将毗邻群众居住区的低效工业厂房改造为科技园，实现了土地节约集约与群众增收致富的双赢。江苏苏州将6000亩零散工业用地整合为3500亩产业社区，实现“工业上楼”，打造总部经济科创园。这些案例表明，建设用地整理不仅是简单的拆除重建，而是通过功能置换和复合利用，实现土地价值的最大化。

建设用地整理还注重与乡村人居环境改善相结合。陕西白河通过整治补齐农村基础设施短板，改善乡村人居环境。江西瑞昌重点打造“一条示范道路、十里生态河流、百处秀美村庄、千亩特色产业、万亩高标农田”，实现了生产、生活、生态空间的协同优化。这种综合整治模式显著提升了农村居民的生活品质。

3.4 生态保护修复与价值提升路径

生态保护修复是全域土地综合整治的重要组成部分，其目标是改善生态环境和提升生态价值。具体任务包括：统筹山水林田湖草沙一体化保护修复；聚焦小流域综合治理、生态保护修复等重点内容，整体提升生态价值；通过整治改善生态环境和周边区域品质。

湖北在生态保护修复方面注重流域综合治理，统筹山水林田湖草沙一体化保护修复，打造生态安全屏障区。北京则强调通过全域土地综合整治搭建平台，整合多部门政策、资金和项目，探索创新非建设空间实施治理新模式。江西瑞昌案例中，重点打造“十里生态河流”，体现了对水系生态修复的重视。

生态保护修复的创新之处在于强调生态价值提升而不仅仅是简单的生态治理。北京明确提出“着力提升生态价值”的目标，通过全域土地综合整治整体提升生态系统的综合效益。湖北孝南建成以湿地公园为核心的生态友好型高质量现代农业发展区，实现了生态保护与农业发展的良性互动。这种价值导向的生态修复模式，为乡村生态产品价值实现提供了路径。

4 全域土地综合整治的支撑体系与创新机制

4.1 政策集成与规划管理创新

全域土地综合整治的成功实施离不开政策集成和规划管理创新的支持。在政策集成方面，各地探索将建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市、耕地占补平衡等政策工具有机结合，形成政策合力。上海强调“强化政策集成”，叠加建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策，统筹推进低效建设用地减量和存量建设用地盘活利用。这种政策集成模式突破了单一政策的局限性，形成了协同效应。

在规划管理创新方面，突出表现为弹性空间管理和多规融合。上海、北京等地的政策允许在满足“数量不减少、质量有提升”的前提下，对“三区三线”进行局部微调。这一政策突破了原有规划刚性约束过强的问题，为整治过程中优化空间布局提供了可能性。例如，可以将零星不便耕种的永久基本农田调出，将连片优质耕地划入，从而解决耕地碎片化问题。但需要注意的是，这种调整有严格的前提条件，必须确保耕地总量不减少、永久基本农田布局更合理。

规划管理创新的另一重要方向是多规融合。北京指出，全域土地综合整治向上落实城市总体规划战略部署，向下统筹和指导实施耕地保护、生态修复等，横向促进各相关专项规划的有效衔接。浙江构建了以国土空间规划为主体，以全域国土空间治理为实施路径，以数字化应用技术为监测监管手段的“一体两翼”规划建设治理体系。这种横向纵向的规划衔接机制，有效解决了以往各类规划“各自为政”的问题，形成了规划合力。

4.2 资金投入与利益共享机制创新

资金投入机制创新是全域土地综合整治可持续推进的关键。传统土地整治主要依赖财政投入，资金渠道单一且不可持续。而“十五五”时期，各地探索构建了多元化的资金投入机制。湖北着力构建“财政+社会资本+专项债+基金+产业收益”的多元化投入机制，整合项目产业收益、土地增值、指标交易等形成资金池，打造“投入—增值—收益—再投入”的良性循环。这种机制有效缓解了财政压力，提高了整治工作的可持续性。

在利益共享机制方面，创新的核心在于建立增值收益共享机制，确保农民能够从土地增值中获益。江西余江建成6个“产业下沉”车间，带动140余人就业，实现了群众在家门口就业增收致富。重庆九龙坡通过整治吸引年轻劳动力返乡创业，打造特色产业，累计接待游客24万人次，显著提升了农民收入。这些案例表明，合理的利益分配机制是调动农民参与积极性的关键。

最引人注目的是湖北积极探索的“国土整治+土地储备”联动机制创新。通过打通资源“整治—收储—供应”全链条，让沉睡的资源“活”起来，实现资源资产化、资产资本化的转变。这种机制创新不仅解决了整治资金问题，还为农村资源要素市场化改革提供了新路径。

4.3 数字化治理与公众参与机制创新

数字化治理是“十五五”时期全域土地综合整治的突出亮点。浙江率先构建了以数字化应用技术为监测监管手段的规划建设治理体系，通过“一张图”实施监督信息系统，实现整治全过程动态监管。上海提出建立完善全域土地综合整治监测监管平台，结合年度国土变更调查工作，做好耕地保护空间分年度核算，确保整治产生的新增耕地可实测、可追溯。这种数字化治理手段大大提升了整治工作的精准性和透明度。

公众参与机制创新体现在全过程参与和权益保障两个方面。自然资源部特别强调要“严格落实群众全过程参与机制，切实维护群众合法权益，加强风险源头防控，坚决杜绝‘刮风’搞运动”。各地在实践中探索了多种公众参与模式：

• 浙江余杭模式：用“一棵樟树”激活村民共建共治共享的热情，形成了以土地综合整治+基层治理为核心的整治模式。

• 江西余江模式：建成“产业下沉”车间，实现群众在家门口就业增收致富。

• 重庆九龙坡模式：吸引年轻劳动力返乡创业，带动特色产业发展和乡村旅游。

这些公众参与模式的共同特点是让农民成为整治的参与者、受益者和监督者，形成了“共谋、共建、共管、共评、共享”的治理格局。

5 挑战与展望：从土地整治到国土空间治理现代化

5.1 实施过程中的主要挑战与风险防控

尽管全域土地综合整治在“十五五”时期迎来了全面推开的有利时机，但在实施过程中仍面临诸多挑战。资金可持续性问题首当其冲，全域土地综合整治需要大量资金投入，而单纯依靠财政资金难以支撑大规模推广。湖北虽然探索了多元化投入机制，但社会资本参与程度仍受投资回报周期长、收益不确定等因素制约。如何建立可持续的投融资模式，成为各地普遍面临的难题。

权益平衡是另一项重要挑战。土地整治涉及复杂的利益关系调整，如何在整治过程中确保农民合法权益不受侵害，实现政府、企业、村民等多方主体利益平衡，需要精细化的制度设计。自然资源部明确要求坚决杜绝为整治而整治、片面追求指标交易、损害农民利益等行为。部分地区在实践过程中出现的“大拆大建”倾向，更是警示我们必须坚持审慎稳妥推进的原则。

为应对这些挑战，需要建立健全风险防控机制。一是强化规划约束，坚持底线思维，确保“三区三线”等空间管控要求得到严格落实。二是完善监督管理，利用现代信息技术手段构建全域土地综合整治监测监管平台，实现全过程动态监管。三是建立评估调整机制，定期对整治效果进行评估，及时调整实施策略，确保整治工作健康有序推进。

5.2 未来展望：从土地整治到国土空间治理现代化

随着“十五五”时期全域土地综合整治的深入推进，我国的国土空间治理模式将发生深刻变革。展望未来，全域土地综合整治将呈现出更加多元化、系统化和智慧化的发展趋势，成为推动国土空间治理体系和治理能力现代化的重要力量。

全域土地综合整治将更加注重生态价值实现和碳中和目标。从湖北的“荆楚大地绿色嬗变”到北京的“生态价值提升”，生态功能已成为土地整治的核心维度。未来，随着碳中和战略的深入推进，土地整治将与碳汇提升、生物多样性保护等生态目标更紧密结合。例如，通过植被恢复、湿地保护等整治措施，增强生态系统的固碳能力；通过生态廊道建设，提升生态系统的连通性和稳定性。这种生态导向的整治模式，将推动国土空间从单纯的资源利用对象转变为生命共同体，实现人与自然和谐共生。

土地整治的智慧化水平将显著提升。随着大数据、人工智能、遥感监测等技术的发展，全域土地综合整治将进入“智慧整治”新阶段。湖北已探索以基础测绘技术为依托，借助年度变更调查、确权登记和自然资源资产管理数据，摸清空间“家底”。未来，这些技术将更广泛应用于整治全流程：在识别阶段，通过“双评价”、“双评估”精准识别空间风险和问题；在规划阶段，通过空间分析和模拟优化整治方案；在实施阶段，通过实时监测动态调整整治策略。智慧化技术将使土地整治从“经验驱动”转向“数据驱动”，提升整治的科学性和精准性。

全域土地综合整治将更加强调文化传承和风貌保护。上海明确提出“沪派江南”风貌保护目标，湖北强调“荆楚风貌管控”，表明土地整治已从单纯的物质空间整治转向文化空间重塑。未来，整治工作将更加注重保护传统村落、历史建筑和乡土文化，避免“千村一面”的现象。通过“微改造”、“精提升”等柔和手段，在改善人居环境的同时保留乡村特色和乡愁记忆。这种文化导向的整治模式，将有助于构建兼具现代气息和地域特色的乡村风貌。

土地整治的区域协同和城乡融合功能将进一步强化。上海允许跨行政边界实施整治的探索，代表了土地整治向区域化发展的趋势。未来，随着都市圈和城市群的发展，跨行政区界的土地整治将成为优化区域空间结构的重要手段。同时，土地整治将更加注重城乡要素双向流动，通过整治优化乡村产业空间，吸引城市资本、技术、人才等要素下乡，促进城乡融合发展。这种区域协同和城乡融合的整治模式，将有助于构建“城市与乡村共生、区域一体化发展”的新格局。

以上展望表明，全域土地综合整治不仅是解决当前国土空间问题的工具，更是塑造未来国土空间格局的战略支点。通过持续创新和完善，全域土地综合整治将在实现乡村振兴、生态文明建设和国土空间治理现代化等国家战略中发挥更加重要的作用。

“十五五”时期的全域土地综合整治，标志着我国土地治理从单一要素、单一目标向全要素、多目标的系统性治理转变。通过上述分析，我们可以得出以下核心结论：

全域土地综合整治已成为落实国家战略的重要平台。它不仅是优化国土空间布局的技术工具，更是实现乡村振兴、生态文明建设、城乡融合发展等国家战略的系统性平台。各地通过差异化实践，如上海的“郊野空间提质增效”、湖北的“绿色嬗变”等，赋予了土地整治丰富的内涵和特色。

全域土地综合整治的核心价值在于其系统性和整体性。它突破了传统土地整治的局限，将农用地、建设用地、生态空间、文化保护等要素纳入统一框架，通过“源头调查—规划引领—实施管理—后期管护”的全流程治理，实现国土空间的整体优化。

政策创新是全域土地综合整治顺利推进的关键保障。从“三区三线”弹性管理到多元化资金投入机制，从跨行政区域协同到公众全程参与，一系列政策创新为整治工作提供了有力支撑。

未来，随着实践的深入，全域土地综合整治将更加注重智慧化技术应用、生态价值实现、文化传承保护等功能，推动国土空间治理体系向更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展。这一进程需要政府、企业、社会组织和公众的共同参与，形成共建共治共享的国土空间治理新格局。